自然資源部相關司局負責人解讀用地用海要素保障服務新政

前言

在6月14日自然資源部舉行的例行新聞發布會上，部國土空間用途管制司、海域海島管理司、耕地保護監督司負責人就會上同步發布的《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》進行了全面解讀。

據介紹，以上兩個通知是自然資源部結合主題教育，著力解決地方發展難題，針對地方新訴求推出的服務政策，是全面貫徹落實黨的二十大精神，統籌發展與安全的實際舉措。自然資源部在主題教育中堅持穩中求進工作總基調，按照“做什么、怎么做、誰來做”的思路，堅持問題導向和底線思維，廣泛討論、深入調研，聚焦地方提出的用地用海要素保障堵點難點和訴求建議，在嚴守資源安全底線的前提下整合此前出臺的政策措施，同步發布上述兩個通知，進一步推出了用地用海要素保障服務政策舉措并明確了嚴守資源安全底線要求。上述兩個通知相互銜接、相輔相成，統籌發展與安全，著力提高自然資源保障高質量發展的能力。

針對地方新訴求完善要素保障

“一年之內，我們接連出臺自然資源要素保障政策，有利于保持行之有效政策舉措的連續性、穩定性，進一步提高自然資源要素保障能力。”部用途管制司負責人介紹，此次發布的《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》整合延續已有政策措施，針對地方新問題新訴求推出新的服務政策。為了保持政策的連續性、穩定性，持續完善要素保障一攬子政策，釋放更加積極的政策信號，增強市場主體和社會公眾信心，文件有效期定在2025年12月31日。

據介紹，自然資源部去年以來認真貫徹黨中央、國務院關于疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全的決策部署和穩住經濟一攬子政策及接續措施的要求，出臺了一系列超常規、階段性用地用海要素保障舉措，為確保有效投資項目及時落地、服務穩住經濟大盤發揮了積極作用。

今年，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長，成為經濟工作的重要任務。為了全面貫徹黨的二十大精神和中央經濟工作會議精神，切實落實黨中央、國務院關于貫徹新發展理念推動高質量發展的決策部署，自然資源部聚焦地方用地用海要素堵點難點和訴求建議，組織系統內各單位及廣大干部職工開展要素保障政策討論，共收集反饋意見建議649條。同時，按照黨中央深入開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育和大興調查研究的要求，部領導和各相關司局領導分別帶隊深入基層開展調研，收集各地反饋問題318條。在此基礎上，部相關司局逐條分析提煉，反復專題研討，并整合了去年發布的自然資源部《關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2022〕129號，下文簡稱“129號文”）相關政策，形成了《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號，下文簡稱《要素保障通知》）。

相比之下，《要素保障通知》保留了之前成效顯著、地方反映良好的政策，也刪除了部分階段性、臨時性政策。比如129號文中“縮小用地預審范圍”“分期分段辦理農用地轉用和土地征收”“優化重大基礎設施項目劃撥供地程序”“先行開展項目用海用島論證材料技術審查”等條款，自發布施行后，為地方用地用海項目報批提供了很大便利，反響熱烈，因此繼續沿用。比如129號文中“用好‘三區三線’劃定成果”“統籌落實永久基本農田補劃”等條款，已完成階段性政策保障任務，后續將不再予以保留。

《要素保障通知》經過系統內討論和實地調研，聚焦地方反映強烈的訴求建議出臺新的政策措施。比如，進一步簡化用地預審審查，擴大先行用地適用范圍和規模，明確鐵路“四電”工程（通信工程、信號工程、電力工程和電氣化工程）用地報批要求，能源、交通、水利、軍事等重大建設項目直接相關的“三改”（改路改溝改渠）和安置等用地可與主體工程同步報批，適度延期重大建設項目以承諾方式落實耕地占補平衡，明確因初步設計變更引起新增用地的補報規定等。

此外，對于已專門明確的部分政策內容，《要素保障通知》中不再重復表述。比如“計劃指標重點保障”“繼續實施增存掛鉤”“簡化規劃許可申請材料與程序”等，自然資源部今年已對相關內容單獨發文，詳盡表述，因此這次通知不再重復。

在更大力度、更深層次上做好用海要素保障

“新出臺的政策措施著眼于盤活存量資源、提高審批效率、減輕申請人負擔，有利于在更大力度、更深層次上做好用海要素保障。”部海域海島管理司負責人表示，為了切實推動地方海洋經濟高質量發展，《要素保障通知》重點圍繞加快處理圍填海歷史遺留問題、提高海域使用論證效率、優化審批程序等三方面明確了相關政策措施。

一是加快處理圍填海歷史遺留問題。為了壓縮建設周期、推進項目盡快落地，《要素保障通知》規定“未批已填”圍填海歷史遺留問題區域在依法依規嚴肅查處到位、相關處理方案已經自然資源部備案的前提下，地方可根據需要先行開展沉降處理、地面平整等前期工作。同時，還明確了落地項目海域使用論證簡化要求，從八項簡化為三項，一般僅需論證用海合理性、國土空間規劃符合性、開發利用協調等內容。

二是提高海域使用論證效率。2021年《自然資源部關于規范海域使用論證材料編制的通知》規定了養殖區整體海域使用論證的有關要求。為了切實減輕申請人負擔、提高海域使用論證工作效率，《要素保障通知》對開展整體海域使用論證的情形進行了擴展，針對集中連片開發的開放式旅游娛樂、已有圍海養殖等區域，地方也可組織開展區域整體海域使用論證，單位和個人申請用海時可不再單獨進行海域使用論證。

三是優化審批程序。針對報國務院審批的海底電纜管道項目，在129號文規定海底電纜管道鋪設施工申請與項目用海申請一并提交審查的基礎上，《要素保障通知》進一步優化了國際通信海纜項目用海預審程序，明確相關項目路由調查勘測批復文件視同用海預審意見。關于臨時用海續期事宜，在129號文規定允許續期一次的基礎上，《要素保障通知》進一步明確特殊情形的海上油氣勘探用海活動以及建設周期較長的部分基礎設施建設項目可以辦理臨時用海續期并規定累計臨時使用相關海域最長不超過一年。針對同一項目涉及用海用島均需報國務院批準的，進一步優化審批程序，由此前的分別受理、分別審查、分別批復，調整為統一受理、統一審查、統一批復，項目建設單位可一次性提交用海用島申請材料。其中涉及新增圍填海的項目，按現有規定辦理。

堅持底線思維問題導向統籌好發展與安全

習近平總書記多次強調，我們要堅持底線思維，增強憂患意識。自然資源部堅決貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，堅持把“嚴守資源安全底線”作為自然資源工作的首要職責。

“兩個通知相互銜接、相輔相成，正是堅持底線思維，更好地統籌好發展與安全的具體體現。” 部耕地保護監督司相關負責人表示，《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（下文簡稱《嚴守底線通知》）旨在督促提醒地方在做好用地要素保障、服務好經濟發展的同時，也不能忘記守住底線，堅決防止出現違法占用耕地、用地粗放浪費、破壞生態和人居環境、侵害群眾合法權益等突破底線、紅線的行為。

據介紹，《嚴守底線通知》主要是堅持問題導向，在對以往法律法規、相關規定進行重申的基礎上，結合日常監管中發現的一些新的、突出問題，對一些底線要求進行了細化和明確。

針對個別地方不顧立地條件強行開發，造成生態破壞的問題，《嚴守底線通知》進一步規范占補平衡項目管理，在原有禁止在25度以上陡坡地實施占補平衡項目的基礎上，從保護生態系統的角度，進一步明確對于坡度大于15度的區域，原則上不得新立項實施補充耕地項目，根據農業生產需要和農民群眾意愿確需開墾的，應經縣級論證評估、省級復核認定具備穩定耕種條件后方可實施，對于主要以抽取地下水方式灌溉的區域，不得實施墾造水田項目。同時，對占補平衡“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”的原則進行了細化，進一步壓實市縣政府補充耕地責任，強調了落實補充耕地任務要立足縣域內自行挖潛補充，確因后備資源匱乏需要在省域內進行調劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目。《嚴守底線通知》也強調，省級要加強統籌，堅決糾正和防范在利益驅動下單純追求耕地補充指標、不顧立地條件強行開發的行為。

針對超大、特大城市“攤大餅”式無序蔓延的問題，《嚴守底線通知》明確要求省市縣各級國土空間規劃實施中，要避免“寅吃卯糧”，嚴控新增城鎮建設用地，強化城鎮開發邊界約束作用。在城鎮開發邊界內的增量空間使用上，要為“十五五”“十六五”期間留下一定比例的增量空間，并對年度增量空間使用規模作出限制，督促地方合理安排建設用地結構、布局和時序，推動城鎮集約發展。

針對園區土地利用率不高的問題，《嚴守底線通知》進一步要求各地加大園區批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度。同時，通過用途合理轉換、用地置換騰退等方式盤活利用，對于建成率明顯偏低的園區，嚴格控制新增的產業類土地征收成片開發規模等。

據悉，自然資源部后續還將做好政策文件的培訓指導，讓政策能夠更好更快落地見效；同時，加強后續政策執行效果調研，認真聽取地方意見反饋，及時調整更新政策規定，全力做好自然資源要素保障服務，助推經濟社會高質量發展。

轉自自然資源部

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