《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復意見》國務院政策例行吹風會

發布時間：2021-11-24 00:00:00 來源：http://www.9k98.com 分類：企業動態次瀏覽

自然資源部副部長王廣華關于《意見》介紹：

生態保護修復是守住自然生態安全邊界、促進自然生態系統質量整體改善的重要措施，黨中央、國務院對此高度重視。習近平總書記多次作出重要指示，強調只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山；要探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，讓保護修復生態環境獲得合理回報。

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指導下，各地區各部門積極推進生態保護修復，取得了顯著成效。但由于歷史原因，我國一方面面臨一些地區生態系統受損退化嚴重、生態修復欠賬較多，資金投入不足等不利局面，需要動員全社會力量共同參與。而另一方面，社會資本的參與的機制尚未有效形成，還存在信息披露不夠充分、參與渠道不暢通、支持政策不明確、回報路徑不清晰等一些實際問題。為解決這些問題，經中央全面深化改革委員會審核同意，國務院辦公廳印發了《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》。

《意見》明確要求，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力。提出了堅持“保護優先、系統修復”“政府主導、市場運作”“目標導向、問題導向”“改革創新、協調推進”等4項工作原則。同時，重點明確了“參與機制”“重點領域”“支持政策”等3個方面的政策創新。

一、關于參與機制

以往社會資本參與生態保護修復的相關政策措施往往散見于不同部門、不同地方的各類文件當中，系統集成不夠，造成社會資本方獲取信息困難，對于可以參與的內容、參與的方式、參與的程序不夠清晰，未來不可預期，導致投資渠道不夠暢通，有時甚至觸碰紅線。

此次《意見》鮮明提出參與機制，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，允許圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等，對生態保護修復進行全生命周期運營管護。明確了可以選擇的自主投資、與政府合作、公益參與等3種不同參與方式，并通過利用獲得的自然資源資產使用權或者特許經營權發展適宜產業、申請核證碳匯增量并進行交易、經政府批準的資源綜合利用等獲取投資回報。提出了科學設立生態保護修復項目、合理制定生態保護修復方案，并通過市場公開競爭的方式選擇生態保護修復項目的修復、經營主體，確保公開透明，讓每一個有能力有意愿參與的市場都有公平參與并獲得回報的機會。進一步明晰了社會資本參與的內容、方式、程序，為社會資本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公開參與生態保護修復提供了保障。

二、關于參與的重點領域

我國生態系統復雜多樣，空間差異大，生態保護修復涉及面廣，整體性、系統性要求高。

黨的十八大以來，習近平總書記從生態文明建設的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強調推進山水林田湖草沙冰一體化保護和修復。因此，《意見》不是從特定生態問題而是從生態系統的角度，明確了社會資本可以參與自然生態系統、農田生態系統、城鎮生態系統、礦山生態系統、海洋生態系統等各種類型生態系統的保護修復，并鼓勵和支持全過程參與，探索發展生態產業。這些領域，覆蓋了生產、生活、生態各類國土空間，充分體現了生態系統的整體性和生態要素的關聯性，引導社會資本用系統思維參與生態系統的整體保護和系統修復。同時，《意見》還特別強調，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主的生態保護修復，獲得相應的生態產品價值回報或者政府投資。對于有明確責任人的生態保護修復任務，由相關責任人依法履行義務，承擔修復或賠償責任，當然相關責任人也可以向社會購買生態修復的專業服務。

三、關于支持政策

黨的十九大提出，要構建政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。自然資源部組建以來，按照黨中央、國務院部署，大力推進社會資本參與生態保護修復工作。2019年，出臺了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，引導生態修復與土地轉型利用相結合，通過政策激勵吸引社會資本投入，推行市場化運作、科學化治理模式。后又陸續對開展全域土地綜合整治試點、加強紅樹林保護修復等工作，提出激勵社會資本投入的政策措施。國家林草局在造林綠化、林業普惠金融產品、生態產品研發平臺等方面也進行了積極的探索。一些地方相繼出臺了社會資本參與礦山生態修復、土地整治等方面的有關細則，大力推進“生態修復+產業導入”等模式，取得了積極成效。自然資源部專門印發了《社會資本參與國土空間生態修復案例》，對各地經驗予以推廣。

《意見》在總結以往行之有效的工作模式和政策措施基礎上，從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面明確相關政策，充分釋放了政策紅利。在規劃管控方面，將生態保護修復及后續產業發展的空間需求納入國土空間規劃，允許碎片化零散耕地、園地、林地及其他農用地通過空間置換和優化布局進行整合，為修復區域內的用地布局優化提供了依據。在產權激勵方面，明確對集中連片修復達到一定規模和預期目標的主體，可以依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事相關產業開發；完成生態修復的社會主體，可以優先在完成修復的建設用地規模內獲得自然資源開發權益，并從相關產權關聯權益中獲得豐厚回報。在資源利用方面，明確依據方案及其工程設計，對于施工中產生的剩余土石料等資源，可以進行綜合利用，或者從交易中獲得回報。同時，《意見》還明確了社會資本參與生態保護修復的財稅支持、金融扶持政策。

《意見》最后從“加強組織領導”“強化示范引導”“優化監管服務”“做好宣傳引導”等4個方面明確了保障機制。

下一步，自然資源部、國家林草局將會同有關部門繼續深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，按照黨中央、國務院決策部署，加強協同聯動，認真抓好貫徹落實，形成良好的工作機制，確保《意見》落地生效。努力推動社會各界共同參加生態保護修復工作，不斷為人民群眾創造更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要，推動美麗中國建設。

關于政策能夠有效實施所采取的措施，自然資源部周遠波司長作出回答：

一是要加強組織領導。在加強組織領導方面主要提出了三個層面的要求，對各地區的要求，要鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復，納入經濟社會的發展規劃，要建立健全統籌協調機制。同時，要暢通渠道，聽取訴求，保障社會資本的合法權益，增加社會資本的投入信心。對各級自然資源部門也提出要求，要強化工作統籌，制定生態保護修復的規劃，明確修復任務，科學設立生態保護修復項目，并確定生態保護修復的目標及自然資源資產配置的要求。還有，對各有關部門和各單位的要求，要按照職責分工制定完善相關配套的政策和措施，細化操作程序，形成協同推進的工作合力。

關于此次《意見》的亮點和特點，王廣華說到：

一是在規劃管控方面，主要從規劃引導、支持合理用地、優化空間布局等方面支持社會資本參與。比如，《意見》中市縣政府應將生態保護修復和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃，在符合法律政策和規劃的前提下，合理安排生態保護修復區的各類空間用地規模、結構、布局和時序。比如說，在耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升的情況下，允許做空間轉換位置調整。新增加的耕地還可以用于占補平衡，節余的建設用地還可以用于增減掛鉤。這兩項政策對于推動生態修復、籌集相應的資金或者獲取合理的回報，具有比較可觀的政策價值。

二是在產權激勵方面，在符合相關規定的前提下，賦予生態保護修復主體一定的權利。一是使用權，《意見》規定了對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅游、康養、體育，包括農業設施的產業開發；二是優先權，對社會資本投入并完成修復的國有建設用地，如果用于經營性用地建設項目的，在同等條件下，該生態保護修復的主體在公開競爭中具有優先權；三是轉讓權，社會資本投資修復并依法獲得的土地、海域的使用權等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規流轉并獲得相應的收益。同時，《意見》還明確提出，釋放產權關聯的權益，這些產權關聯權益同樣具有比較高的含金量。

三是資源利用方面，按照生態保護修復方案和工程設計，對于合理削坡減荷，消除地質災害隱患等產生的土石料及原地遺留的土石料，還有河道疏浚產生的淤泥、泥沙，允許生態保護修復主體無償用于修復工程，納入成本管理。如果還有剩余的，允許進入市場交易，并保障生態保護修復主體的合理收益。前段時間，大家都知道土石料價格漲得很高，很多在工程過程中多余出來的碎石、廢石還要找地方堆積，堆的地方還要花錢，租一塊地來堆這些廢棄料，一方面有需求，一方面還要占地花租金，這些如果能夠綜合利用、合理利用，一是減少了租地費用，二是又找到了綜合利用的出路。對于社會資本進入到生態保護修復行業中，經濟回報也是一個很重要的方面。剛才講到增加耕地指標，增加建設用地增減掛鉤指標，再加上這些，都是很可觀的。

四是在財稅支持方面，《意見》要求發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態修復，符合條件的可按照規定享受環境保護、節能節水等相關的稅收優惠政策，社會資本投入建設的公益林，符合條件并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

五是在金融扶持方面，《意見》指出，支持金融機構參與生態保護修復，積極開發適合的金融產品，按市場化原則提供中長期資金支持，還有推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復投資力度等具體政策措施。

總之，要通過釋放這些政策紅利，為社會資本投入生態保護修復，進一步增強動力、激發活力，挖掘生態修復潛力。

在《意見》制定過程中，有哪些方面參與，是否聽取了相關社會資本的意見以及相關針對性措施，國家林業和草原局總經濟師楊超回答：

國務院辦公廳出臺的《意見》涵蓋了各類生態系統的保護修復，應該講，包含的領域很寬，涉及的政策也很多。為了做好《意見》的起草工作，自然資源部、國家林草局高度重視，深入調研，聽取了各方面、特別是社會資本方的意見。一是對各省（區、市）已經出臺的鼓勵政策以及好的做法進行了調研梳理；二是分別與生態保護修復企業、金融機構、公益組織、技術咨詢等各類機構進行了座談，充分聽取政策需求；三是在文件起草過程中，多次聽取了有關專家學者的意見；四是兩次征求并充分采納了國家發展改革委、財政部、生態環境部等23個部門和單位的意見。

應該講，《意見》起草過程中，較為充分地聽取了各方面意見，特別是對社會資本提出的相關政策需求予以了積極回應。在具體政策制定過程中，著重考慮了以下幾個方面的問題，努力提升政策措施的針對性和可行性。一是構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制，實現政府與市場互促、激勵與約束并舉。堅持“誰破壞、誰修復”的剛性約束，重點支持責任人滅失和自然災害造成的、以各級政府支出責任為主的任務。二是協同推進相關改革、共同釋放政策紅利。創新自然資源資產產權激勵政策，支持社會資本增加生態產品供給并獲得合理收益。三是借鑒了已有政策與改革實踐。吸納了國家創新重點領域投融資機制等模式，以及相關領域的支持政策和實踐經驗。四是重點解決政策實現路徑。明確了社會資本投資的重點領域、合理回報和退出路徑等機制。

《意見》提出以林草地修復為主的項目，可以利用不超過3%的修復面積從事生態產業開發，這項規定如何考慮，如何防止不良企業以生態修復為名大搞開發，楊超回答：

早在2020年，國家發改委和自然資源部就聯合印發了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035年）》，現在我們一般通常叫“雙重”規劃。在“雙重”規劃當中明確提出對集中連片開展生態修復，達到一定規模的經營主體，允許在符合土地管理法規和法律以及國土空間規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用1%-3%的治理面積從事相關的產業開發。在“雙重”規劃里提出了1%-3%的區間，這么一項政策。基于“雙重”規劃中有關生態產業用地的政策，這次我們在意見當中進一步表述為以林草地修復為主的項目，可以利用不超過3%的修復面積，就是剛才說的1%-3%，這次我們索性就把它明確，不超過3%的修復面積從事生態產業開發。這既是對以往用地政策的延續，也是結合生態保護修復實踐進行了適當的拓展。

今年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時著重強調，要建立健全生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報。這次《意見》提出以林草地修復為主的項目，利用較少的修復面積從事生態產業開發，是生態產品價值實現的重要路徑。這條規定堅持激勵與約束并舉，明確產權激勵措施，保障社會資本的合理回報。

周遠波補充說：

在一些地區、一些企業是存在的，社會資本參與生態保護修復是一項具有開創性的新工作。一方面，需要政策激勵，精準施策，努力打通堵點，解決難點，增強社會資本投入的信心。另一方面，也要明確政策底線，強化底線思維和管控措施，防范各方面的風險。《意見》在這方面也作出了部署和要求。

一是在工作原則上，強調堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防范等作用，統一市場準入、規范市場秩序，嚴禁借生態保護修復之名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和生態紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的行為，特別是在耕地保護上，明確要求落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”。

二是在工作保障機制上，加強監管服務。要求加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規范行為，建立信用監管機制，實現跨地區跨部門獎懲聯動，嚴防以生態修復之名來行開發之實。對修復過程中涉及地理、生態、生物等方面敏感信息的采集、處置和使用，都應該按照相關規定來執行。

三是在具體工作安排上，做好制度的設計。比如，在《意見》中提到的社會資本參與礦山生態修復涉及的廢棄土石料的利用，在河道疏浚中涉及的淤泥、泥沙等利用方面的政策問題，《意見》都從合理性、規范性和操作性的方面作出了明確規定。

總之，在生態修復中，要嚴格執行國家法律法規和政策，要保護紅線、守住底線，無論以什么名義，凡屬違法，都要依法查處，決不姑息。

關于《意見》在參與程序設置的考慮以及參與的過程和步驟路徑，國家林業和草原據規劃財務司負責人郝雁玲回答：

社會資本參與生態保護修復的程序設置，主要基于三個方面的考慮：一是為了解決社會資本參與過程中信息不對稱、項目論證，以及修復方案制定等工作參與不充分、缺乏市場化運作等問題。二是重點體現公開公正公平原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。三是進一步明確責權率和風險雙控，明晰成本和收入，使社會資本能夠及時了解相關信息，清晰地預測項目風險和盈利水平，從而鼓勵社會資本積極參與。

《意見》提煉并設計了四個共性程序。首先是項目設立。這是開展生態保護修復活動的依據，主要是堅持問題導向，依據各級國土空間、生態修復等規劃和修復標準、修復要求，進一步確定一定區域內擬開展的生態保護修復任務和重點項目，明確提出鼓勵和支持社會資本積極參與的具體投資方向、重點領域和項目并及時公開，解決信息不對稱和不公開等問題。

第二是方案制定。這是引入社會資本參與生態保護修復的關鍵步驟，改變以往主要由政府部門制定具體生態修復方案的做法，轉向在廣泛征求社會意見的基礎上，合理確定項目的生態保護修復方案，鼓勵包括社會資本、當地居民、各利益相關方、政府部門、公益組織等在內的各類社會主體參與生態保護修復方案設計，通過匯聚眾智、凝聚眾識，制定出符合客觀規律、滿足實際需求、科學合理可行的生態保護修復方案。同時，在方案中明確各方權責、生態保護修復目標、核心指標和修復后的產業發展、自然資源資產配置等支持政策，使社會資本在擁有充分信息的情況下，能夠清晰預測項目風險和盈利水平，進而達到社會資本敢于參與和愿意參與的目的。

第三是主體引入。這是通過公開競爭方式來確定社會資本的重點環節，將生態保護修復方案、相應的自然資源資產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一并公開，通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產的產權使用權人，并簽訂生態保護修復協議、土地出讓合同等自然資源資產配置協議，明確修復要求、各方權利義務和違約責任。

第四是產品交易。這也是社會資本實現投資收益的重要舉措和途徑。通過探索建立自然資源資產與生態保護修復產品的交易渠道，公開發布產品交易規則、企業信用評級等信息，依托公共資源交易平臺體系，規范市場化交易，解決社會主體擔心的政策和交易風險問題，從而建立合理的投入回報機制。

需要說明的是，以上四個程序是共性的、一般性的做法，在實踐中需要結合實際情況，因地制宜、實事求是地設定相應的操作程序和實施步驟。

社會資本參與生態保護的好處肯如何保障社會資本的權益和收益，周遠波回答：

一是鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復是貫徹落實黨中央決策部署的要求，黨的十九大已經明確提出要構建“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的要求，出臺《意見》就是貫徹落實十九大的精神，通過釋放政策紅利來激發市場活力，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復激勵機制和市場機制，給予市場穩定的政策預期，保障各類市場主體相應的激勵政策，引導社會資本積極參與生態保護修復的全過程和各個領域。

二是堅持問題導向，解決生態保護修復中的“瓶頸”問題。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院的部署，各地區各部門積極開展生態保護修復工作，各級財政繼續加大投入。在生態保護修復方面，特別是在生態功能重要、生態脆弱等區域實行重要的生態保護修復工程，也取得了明顯成效。但同時我們應該看到，由于歷史的原因，我國生態保護修復仍然面臨著量大面廣、投資需求大、建設周期長等現實問題，資金不足從某種程度上也成為了生態保護修復的“瓶頸”問題，需要我們通過深化改革完善單一的由政府財政投入為主的模式，吸引社會資本投入，創新產權安排和運作模式，建立市場化、多元化的投入機制。

三是鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復，也是發揮社會資本本身的優勢和潛力，促進綠色發展的途徑。當前，我國正在推進綠色產業發展，各行各業都在為實現碳達峰碳中和的目標努力。在生態保護修復領域，要按照產業生態化和生態產業化的要求，積極發揮社會資本的優勢和作用，吸引社會資本參與生態保護修復，培育市場主體，增加生態就業，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府的作用，發揮政府的規制和市場調節這兩個方面的優勢，促進融合、形成合力，增加優質的生態產品供給，推動生態保護修復高質量發展。

剛才還提到一個具體問題，社會資本來參與生態保護修復有哪些好處，這個問題還是很難概括的。將來我們社會資本投入生態保護修復的實踐中，他們會總結出許多這方面的好處和他們得到的利益。我想，有三個方面。一是榮譽感。社會資本投入生態修復也是為生態文明建設、建設美麗中國作貢獻，也是在履行社會義務、帶動社會就業，有利于樹立企業的形象，提高社會影響力，所以社會資本投入會有一種榮譽感。二是獲得感。社會資本投入生態修復全領域和各個方面，要打造生態產品、打造生態保護品牌，獲得合理收益，社會資本有一定的獲得感。三是生態保護修復也是一個比較復雜的系統工程，在保護修復過程中，要促進市場主體不斷進行科技創新，推動綠色發展，增加社會資本發展的動力和后勁，推動企業將來可持續發展和高質量發展，這也是未來的一種獲得感。

后面還有一個問題，關于如何保障企業的獲得感和收益。王廣華副部長剛才已經談得很清楚，主要是在國務院辦公廳的《意見》里提出了五個方面的支持和激勵政策，就是規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持，特別是在產權激勵方面，自然資源資產產權激勵，有使用權、優先權、轉讓權還有關聯權益等，通過這些政策的落地落實，就能夠保證社會資本投入的合法權益和相應收益。

如何在新體制方面進行創新，調動金融機構參與生態保護修復項目的積極性，郝雁玲回答：

生態保護修復工程資金投入量大、周期長、見效慢，這是一個大家了解得比較多的方面。但是，生態保護修復具有三大效益——生態效益、社會效益和經濟效益。

近年來，國家林草局積極和金融機構合作溝通，解決社會資本參與生態保護修復遇到的融資難、融資貴和融資短等問題。比如從2015年開始，我們以國家儲備林建設為突破口，先后與國家開發銀行、中國農業發展銀行簽訂戰略合作協議，發揮開發性、政策性銀行支持林草業的作用，建立與兩行的長期合作機制，共同創新貸款長周期、寬限期和低利率的金融產品。為什么這么說呢？長周期就是目前儲備林建設的貸款期限最長達到30年，前8年是寬限期，只付息、不還本，從第9年開始還本付息。另外，利率是按照銀行當期基準利率計算，資本金最低可以達到20%。應該說，國家儲備林這個貸款是到目前為止林草業比較優惠的金融產品。截至今年8月份，全國共建設儲備林達到了6561萬畝，其中利用國開行、農發行兩行的建設貸款建設國家儲備林達到2181萬畝，差不多占了1/3。從2015年開始，兩行累計授信達到2420億，實際發放貸款也達到了737億。在社會資本參與和金融機構支持的情況下，國家也積極支持社會資本參與。比如在造林、種苗、科技支撐、病蟲害防治等方面給予一定的投入。另外，中央預算內投入造林的可以作為國家儲備林的資本金進行投入，通過財政補貼來進行支持。目前除了開發性、政策性銀行，不少商業銀行也積極參與林草業建設，特別是擴大到林業生態保護修復、生態產業、基礎設施、精準扶貧等領域，開創了綠色金融支持林業生態建設的新局面。

另外，我局積極引導金融機構加大對中小微企業油茶產業的發展。可能大家對油茶比較熟悉，通過金融產品創新、拓寬抵押質押物的范圍、完善信貸擔保體系等設置，提升中小微企業油茶企業的融資可獲得性。國家開發銀行、中國農業發展銀行、建設銀行等金融機構也紛紛出臺“油茶貸”，在這方面，對經營油茶等木本油料產業的企業、農戶等主體給予針對性的金融支持。在這個方面，社會資本、金融機構和國家政府部門多方聯動，共同解決生態保護修復資金投入大的問題。另外，在相關的政策上積極給予社會資本以更多的財政支持。